Khususnya pada sektor ekstraktif yang melibatkan BUMN milik negara berkembang, peran negara sangat bervariasi, namun dapat mencakup pemungutan pajak, pemberian hak operasi, pemantauan dan pengelolaan kadaster, penetapan aturan kinerja, penjaminan kepatuhan perusahaan terhadap undang-undang, peraturan, dan Di tengah perubahan karakter dan penggunaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) serta penyesuaiannya terhadap potensi dan risiko aktivitas global, masyarakat internasional juga berupaya mengembangkan mekanisme yang semakin kuat untuk mengelola karakter aktivitas tersebut—khususnya terkait hak asasi manusia, keberlanjutan, dan kepatuhan terhadap berbagai instrumen internasional yang bertujuan membangun norma konsensus global mengenai perilaku ekonomi.
Upaya untuk menciptakan struktur hukum yang lebih efektif guna mengintegrasikan kewajiban hak asasi manusia ke dalam BUMN belakangan ini berfokus pada perjanjian perdagangan. Namun, hingga saat ini, upaya-upaya tersebut hanya menghasilkan sedikit perubahan yang substansial. Salah satu sasaran utamanya adalah pembahasan mengenai penyusunan dan penerapan perjanjian perdagangan bilateral.
Upaya serupa juga telah dilakukan terkait perjanjian multilateral. Kendala yang muncul umumnya berkisar pada isu perlakuan yang setara, ruang lingkup dan penerapan kewajiban, serta pelibatan BUMN (dan terkadang dana kekayaan negara( Sovereign Wealth Funds/SWF) sebagai investor dalam pengaturan tersebut.
Di luar upaya terkait perdagangan itu, sebagian besar proyek lainnya diarahkan pada pembentukan hukum formal dan pengembangan prinsip-prinsip normatif yang bersifat “lunak” (soft law). Di antara berbagai kerangka kerja internasional yang ada, yang paling berpengaruh adalah kerangka kerja yang dikembangkan untuk mengatur perilaku terkait dampak hak asasi manusia dari aktivitas ekonomi.
Hal ini berbeda dengan upaya-upaya terdahulu yang secara umum bertujuan melegalkan tanggung jawab sosial perusahaan (*Corporate Social Responsibility*/CSR); kerangka kerja CSR cenderung berbasis negara serta berfokus pada struktur tata kelola perusahaan dan kewajiban institusional terhadap masyarakat.
Perdebatan mengenai hal ini menyentuh isu prioritas antara model operasi perusahaan yang mengutamakan kepentingan pemegang saham (*shareholder*) versus pemangku kepentingan (*stakeholder*), dan umumnya tercermin dalam hukum nasional melalui pengaturan filantropi perusahaan.
Sebaliknya, perdebatan memiliki karakter yang sangat berbeda ketika kewajiban aktivitas ekonomi ditinjau dalam kerangka kerja internasional. Dalam konteks ini, fokus utamanya adalah pengembangan struktur normatif bagi hak asasi manusia. Pendekatan ini sebagian bersifat struktural, mengingat tata kelola global cenderung dibangun di atas pilar-pilar demokrasi, penghormatan terhadap hak asasi manusia, dan pembangunan ekonomi.
Kerangka kerja internasional ini berpusat pada beberapa instrumen utama, yang dua di antaranya memiliki pengaruh sangat besar. Yang pertama adalah UNGP, yang telah diperkenalkan sebelumnya, dan disetujui secara bulat oleh Dewan Hak Asasi Manusia PBB pada tahun 2011. Yang lainnya adalah Pedoman OECD untuk Perusahaan Multinasional (Pedoman MNE).
Pedoman MNE ini telah ada dalam berbagai bentuk sejak tahun 1970-an dan merupakan rekomendasi yang ditujukan oleh pemerintah kepada perusahaan multinasional yang beroperasi di atau dari negara-negara yang mematuhi pedoman tersebut.
Tujuannya adalah menyediakan kerangka kerja *soft law* (norma tidak mengikat secara hukum) “bagi perilaku bisnis yang bertanggung jawab dalam konteks global yang selaras dengan hukum yang berlaku serta standar yang diakui secara internasional.”
UNGP disusun dalam tiga “Pilar”: Pilar Pertama adalah kewajiban negara untuk melindungi hak asasi manusia, Pilar Kedua adalah tanggung jawab perusahaan untuk menghormati hak asasi manusia, dan Pilar Ketiga adalah mekanisme pemulihan yang harus dibentuk untuk melaksanakan kewajiban negara dan tanggung jawab perusahaan tersebut.
BUMN memiliki posisi ganda dalam kerangka UNGP. Di satu sisi, BUMN merupakan instrumen negara sehingga berpotensi tunduk pada kewajiban negara untuk melakukan perlindungan. Di sisi lain, BUMN juga beroperasi sebagai entitas bisnis komersial sehingga tunduk pada ketentuan yang sifatnya kurang mengikat secara hukum kontrak, serta persetujuan keputusan penting dari perusahaan mitra.
Bagi negara berkembang, BUMN merupakan warisan dari kebijakan pascakolonial yang didorong oleh ideologi para pemimpin generasi pertama mereka, serta kebijakan yang sempat populer kala itu—yang berupaya meyakinkan negara berkembang bahwa masa depan terletak pada kebijakan substitusi impor dan pembangunan ekonomi yang akan mewujudkan negara mandiri.
Globalisasi telah secara signifikan melunakkan ideologi-ideologi tersebut dan, dalam prosesnya, juga mengurangi semangat negara berkembang dalam membangun dan mendayagunakan BUMN. Namun, terutama di negara-negara yang kaya sumber daya, BUMN tetap menjadi bagian penting dari manajemen makroekonomi dan produksi.
BUMN juga berperan penting sebagai penstabil pasar tenaga kerja dan, dengan demikian, secara tidak langsung menjaga stabilitas politik. Upaya-upaya ini semakin sering dikaitkan dengan strategi stabilisasi yang didorong oleh lembaga keuangan internasional (IFI) sertadihubungkan dengan dana kekayaan negara (SWF) atau Danantara sebagai landasan upaya pembangunan, termasuk dalam hal pembiayaan pembangunan.
Hal yang juga signifikan adalah pemanfaatan BUMN (dan SWF seperti Danantara ) sebagai sarana untuk mengurangi korupsi di negara yang mengalami korupsi sistemik. Pembentukan perusahaan otonom yang dikelola atau dimintai pertanggungjawaban melalui mekanisme di luar kendali pejabat negara terkadang dapat berfungsi untuk melindungi sumber daya tersebut.
Namun, masalah produktivitas dan kelayakan ekonomi terus melemahkan perusahaan-perusahaan ini, bahkan ketika mereka terus dipandang sebagai hal yang penting bagi negara-negara berkembang.
Tanggung jawab hak asasi manusia (HAM) bagi perusahaan telah semakin mapan; demikian pula tanggung jawab HAM bagi negara—bagaimanapun hal itu dirumuskan—juga telah mapan. Namun, tanggung jawab dan kewajiban ini, meskipun saling bersinggungan, tidak merujuk pada tindakan yang sama ataupun menghasilkan konsekuensi yang serupa.
Pada titik pertemuan antara kewajiban negara dan tanggung jawab perusahaan, standar untuk meminta pertanggungjawaban baik negara maupun perusahaan menjadi lebih kompleks.
Tanggung jawab BUMN atas perilaku mereka sendiri yang terkait dengan HAM. Hal ini menyajikan sepuluh tantangan dan rekomendasi untuk pengembangan lebih lanjut. Rekomendasi dan tantangan tersebut mengisyaratkan bahwa isu-isu mengenai status badan hukum perusahaan, imunitas berdaulat, pemisahan aset, serta obsesi terhadap kompartementalisasi—yang menjadi ciri pendekatan tertentu dalam regulasi ekonomi dan keuangan global—dapat menghambat upaya pengintegrasian HAM ke dalam operasional negara selaku pemilik dan BUMN selaku perusahaan publik.
Baik standar HAM internasional maupun BUMN telah mengalami perkembangan. Namun, standar hukum dan premis yang melingkupi perkembangan tersebut tertinggal jauh di belakang. BUMN bukan sekadar perusahaan, melainkan juga komponen kunci dalam perencanaan makroekonomi nasional.
BUMN merupakan objek pembangunan dan bantuan negara, namun sekaligus berfungsi sebagai saluran bagi keduanya. Negara memegang berbagai peran dalam operasional BUMN—sebagai pemilik, regulator, penyandang dana, serta koordinator dengan sektor produktif publik dan swasta lainnya. Hubungan yang tercipta darinya menghasilkan dampak yang jauh melampaui kapasitas kerangka regulasi untuk memahaminya, apalagi mengelolanya secara positif.
Kegagalan ini paling nyata terlihat dalam konteks kewajiban HAM negara dan BUMN; di mana tanggung jawab sosial BUMN terhadap negara dan tujuan-tujuan negara dapat berbenturan dengan kewajiban normatif perusahaan (serta pemilik negara dan penyandang dana milik negara) untuk melindungi atau menghormati HAM sesuai dengan norma-norma internasional. Berfokus pada dampak aktivitas ekonomi—alih-alih pada karakter hukum pelaku ekonomi tersebut—dapat menjadi langkah awal menuju integrasi yang lebih baik antara standar HAM internasional dengan operasional negara beserta instrumen ekonomi dan keuangannya.
Oleh: Jusman Hi Umar (Ketua HARIAN FSP BUMN BERSATU)
