PERHATIKANLAH mobil antik yang tampak pada saat di bengkel di atas. Mobil itu teronggok berkarat di sebuah bengkel; meski masih indah, kini ia tak lagi bisa dikendarai ke mana pundan senantiasa menanti perbaikan.
Seseorang memang bisa memperbaiki mobil itu,dan mungkin saja mengendarainya. Namun, mobil itu tetaplah usang, tidak lagi selarasdengan jalan raya modern maupun tujuan berkendara masa kini, serta kian kehilanganrelevansinya dalam kehidupan sehari-hari.
Ia memang membangkitkan nostalgia yang menyenangkan—cocok untuk dipajang di museum atau sekadar jalan-jalan santai di hari Minggu—namun sama sekali tidak memadai untuk tuntutan kehidupan modern.
Artikel ini menjadikan mobil tersebut sebagai titik tolak pembahasannya. “Tindakan berdaulat di ranah pinggiran hukum” tulisan ini yang melatarbelakangi penulisan artikel ini- mungkin paling nyata tercermin dalam kegiatan komersial negara.
Wujudnya yang paling utuh muncul ketika negara—sebagai entitas korporasi politikyang fundamental—merekonstitusi sebagian dirinya menjadi entitas korporasi ekonomi,guna menjalankan kegiatan di pasar nasional maupun transnasional.
Namun Seperti mobil antik dalam gambar di atas, hukum konvensional yang mengatur kegiatan komersial negara—terutama yang dijalankan melalui badan usaha milik negara (BUMN)—tidak hanya mengingatkan kita pada mobil tua tersebut, tetapi juga pada kesia-siaan upaya menghidupkan kembali model kegiatan ekonomi yang sebenarnya tidak memiliki landasan yang kokoh sejak awal abad ini.
Kesia-siaan ini paling nyata terlihat dalam perdebatan terkini mengenai keterlibatan negara dan BUMN dalam menangani dampak hak asasi manusia yang timbul dari kegiatan ekonomi mereka. Para elit global mungkin perlu mempertimbangkan kembali nilai dari upaya tersebut dikaitkan dengan tujuan penggunaannya.
Artikel ini mengembangkan tesis tersebut dalam konteks upaya terkini di tingkat hukum internasional untuk menghidupkan kembali “mesin tua” itu, serta menguraikan garis besar pendekatan baru—sebuah mesin regulasi baru untuk era yang baru pula.
Bagian pendahuluan ini menyajikan konteks bagi argumen yang akan disampaikan selanjutnya. Tulisan ini memaparkan karakteristik BUMN yang terus berkembang di tengah arus globalisasi serta kegagalan berbagai rezim tata kelola dalam mengatur norma perilaku bagi perusahaan-perusahaan tersebut.
Pelaksanaan kegiatan ekonomi melalui BUMN menempati ruang pertemuan antara kewajiban publik dan kewajiban privat—yaitu titik di mana kewajiban hukum negara berpadu dengan tanggung jawab tata kelola organisasi swasta.
BUMN tidak dapat dengan mudah dikategorikan ke dalam pembagian kewajiban klasik—sebagaimana tercermin dalam teori politik dan hukum—yang memisahkan entitas publik dan privat, ataupun ke dalam hubungan masing-masing entitas tersebut dengan hukum.
Negara memiliki kewajiban yang dijalankan melalui hukum, sedangkan perusahaan memiliki tanggung jawab yang melekat pada tata kelolanya. Pembagian mendasar ini menjadi bagian dari upaya internasional saat ini untuk melembagakan norma-norma terkait hak asasi manusia yang mengikat negara dan perusahaan, terutama melalui UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP).
Tantangan dalam mematuhi norma-norma yang terus berkembang menjadi semakin berat ketika negara memproyeksikan otoritasnya melalui perusahaan komersial—yakni saat tatanan tata kelola sosial (dan ekonomi) perusahaan bercampur baur dengan tatanan politik dan hukum negara.
BUMN telah mengalami perubahan luar biasa, baik dari segi operasional maupun landasan ideologisnya, sejak tahun 1945. Wajah kontemporer BUMN juga mencerminkan adanya perbedaan yang signifikan dalam karakteristik dan pola operasionalnya.
Di tengah arus globalisasi, konsensus mengenai peran dan operasional Badan Usaha Milik Negara (BUMN)—serupa dengan halnya pada lembaga pengelola dana kekayaan negara atau sovereign wealth funds (SWF)—telah bergeser ke arah model komersial dan swasta.
Kendati terjadi perubahan tersebut, BUMN tetap menjadi elemen penting dalam kebijakan makroekonomi nasional sekaligus sarana bagi negara untuk menjalankan kebijakan makroekonomi secara langsung melalui instrumen-instrumen pemerintah.
BUMN terus menjalankan fungsi publik yang cukup penting.’ Pentingnya BUMN sebagian merupakan hasil dari fleksibilitas konsep BUMN itu sendiri, yang menjadikannya instrumen yang bermanfaat bagi negara.
Fleksibilitas tersebut juga memungkinkan BUMN menjadi faktor yang semakin penting dalam aktivitas ekonomi global, yang membentuk pola dan pendekatannya dengan mengacu pada kebijakan dan politik nasional negara pemiliknya.
Namun, pemanfaatannya oleh negara juga menuai kritik karena dianggap menghambat terbentuknya pasar internal dan global yang tangguh; hal ini sebagian disebabkan oleh inefisiensi BUMN, dan sebagian lagi karena pasar yang terbuka dan tangguh merupakan landasan bagi aktivitas ekonomi, baik di dalam maupun di luar wilayah negara.’ Persoalan ini berakar pada hubungan antara negara dan badan usaha ekonominya.
Di satu sisi, negara mengatur seluruh badan usaha ekonomi—termasuk BUMN (sejauh BUMN tersebut diperlakukan sama seperti entitas lain yang memiliki struktur serupa). Di sisi lain, negara yang menjalankan fungsi pengaturan juga merupakan pemilik entitas yang diatur tersebut; dalam hal ini, negara dapat mendistorsi pasar dengan menggunakan wewenang regulasinya untuk menguntungkan entitas miliknya sendiri dibandingkan entitas lain.
Kondisi ini menciptakan ketimpangan kekuatan pasar yang dapat menguji efektivitas struktur regulasi berbasis pasar yang muncul seiring globalisasi dan tatanan yang kerap disebut sebagai tatanan neoliberal.
Ketimpangan tersebut melampaui masalah umum terkait subsidi negara—mulai dari kecenderungan negara untuk memihak BUMN dalam pasar (yang memicu semacam korupsi sistemik dalam sistem berbasis pasar) hingga masalah intervensi terhadap kedaulatan ketika BUMN berperan sebagai perusahaan puncak dalam rantai produksi global.
Status hukum BUMN bervariasi, mulai dari bagian integral pemerintah hingga perusahaan saham di mana negara bertindak sebagai pemegang saham biasa. Namun, tujuan keberadaannya—yakni pembangunan nasional dan proyeksi kekuatan ekonomi di luar negeri—tetap konsisten, meskipun terdapat perbedaan yang cukup nyata dalam hal penekanan dan penerapannya di antara negara-negara yang memilih untuk memanfaatkannya. Variasi regional tersebut sangat berakar pada konteks dan didorong oleh faktor sejarah.
Sebaliknya, negara-negara berkembang seperti Indonesia memandang BUMN sebagai instrument pembangunan internal, biasanya untuk pengendalian dan pemanfaatan sumber daya nasional. Meskipun terdapat tekanan kuat untuk melakukan privatisasi BUMN pada akhir abad ke-20, BUMN di negara berkembang kini kembali dipandang berfungsi sebagai mekanisme bagi perencanaan negara dan kebijakan makroekonomi.
Bahkan, di negara-negara berkembang, arah baru dalam aktivitas ekonomi antarnegara kini dapat ditempuh melalui investasi BUMN. Sebagai contoh, di Peru, tambang Las Bambas diakuisisi pada tahun 2014 oleh sebuah konsorsium BUMN Tiongkok.
