Mengurai Kerugian Konstitusi dalam Program MBG

PERKARA pengujian Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2025 tentang APBN Tahun Anggaran 2026 di Mahkamah Konstitusi berangkat dari gugatan sejumlah organisasi masyarakat sipil dan individu terhadap penganggaran Program Makan Bergizi Gratis (MBG).

Para pemohon, yang antara lain terdiri dari Sajogyo Institute, YLKI, serta individu seperti Busyro Muqoddas, pada pokoknya mendalilkan bahwa pemerintah telah menggunakan APBN sebagai instrumen untuk mengubah arah kebijakan publik tanpa melalui proses legislasi yang semestinya.

Secara spesifik, mereka mempersoalkan ketentuan dalam UU APBN yang memberikan ruang diskresi luas kepada pemerintah untuk melakukan realokasi dan penentuan prioritas anggaran melalui Peraturan Presiden, yang dalam praktiknya memungkinkan perubahan konfigurasi kebijakan publik tanpa revisi undang-undang sektoral.

Menurut dalil permohonan, praktik tersebut mencerminkan apa yang mereka sebut sebagai budgetary abuse of power, yakni penggunaan kekuasaan fiskal secara dominan untuk membentuk kebijakan publik tanpa melalui mekanisme legislasi yang deliberatif.

APBN tidak lagi berfungsi sebagai instrumen implementasi, melainkan sebagai kendaraan utama pembentukan kebijakan. Bahkan, kondisi ini dinilai mengarah pada konsentrasi kekuasaan fiskal di tangan eksekutif yang berpotensi dikualifikasikan sebagai bentuk “otoritarianisme fiskal”.

Namun, dalam sidang pendahuluan, Mahkamah Konstitusi justru menyoroti kelemahan mendasar dalam permohonan tersebut, yaitu tidak adanya uraian yang jelas mengenai kerugian konstitusional yang dialami para pemohon serta hubungan sebab-akibat (causa verband) antara kerugian tersebut dengan norma yang diuji.

MK menilai bahwa aspek legal standing belum terpenuhi secara memadai dan memberikan waktu kepada pemohon untuk memperbaiki permohonan.

Dalam konteks ini, persoalan utama menjadi bukan hanya apakah terdapat penyimpangan dalam penggunaan APBN, tetapi juga bagaimana fenomena tersebut dapat dikualifikasikan sebagai kerugian konstitusional dalam kerangka doktrin pengujian undang-undang.

Secara teoretis, kritik terhadap praktik tersebut dapat dijelaskan melalui konsep rule of law yang dikemukakan A.V. Dicey, yang menegaskan bahwa kekuasaan pemerintah harus dijalankan berdasarkan hukum, bukan melalui diskresi yang tidak terstruktur.

Ketika kebijakan publik berskala nasional dijalankan tanpa basis undang-undang sektoral yang jelas, melainkan melalui fleksibilitas anggaran, maka terdapat potensi pergeseran dari supremasi hukum menuju supremasi kebijakan fiskal. Dalam kerangka Dicey, kondisi ini menunjukkan melemahnya prinsip bahwa hukum harus menjadi dasar utama tindakan negara.

Dalam perspektif Hans Kelsen, problem tersebut dapat dipahami sebagai gangguan terhadap struktur hierarki norma (Stufenbau des Recht). APBN sebagai norma konkret seharusnya memperoleh validitas dari norma yang lebih tinggi, yaitu undang-undang yang mengatur substansi kebijakan.

Namun ketika APBN justru menjadi sumber utama pembentukan kebijakan tanpa basis normatif yang memadai, maka terjadi pembalikan relasi antara norma umum dan norma konkret. Dengan kata lain, instrumen yang seharusnya bersifat derivatif mengambil alih fungsi normatif primer, yang secara teoritis melemahkan koherensi sistem hukum.

Jeremy Waldron memberikan dimensi tambahan melalui penekanannya pada pentingnya legislasi sebagai ruang deliberasi publik. Legislasi bukan sekadar prosedur formal, melainkan mekanisme untuk memastikan bahwa kebijakan publik dibentuk melalui pertimbangan rasional dan partisipatif.

Ketika kebijakan strategis seperti MBG dijalankan melalui APBN tanpa proses legislasi sektoral, maka ruang deliberatif tersebut menjadi tereduksi. DPR, meskipun tetap terlibat dalam persetujuan APBN, tidak menjalankan fungsi deliberatifnya secara penuh terhadap substansi kebijakan, sehingga terjadi apa yang dapat disebut sebagai attenuation of legislative function.

Sementara itu, dalam kerangka deliberative democracy Jürgen Habermas, legitimasi hukum bergantung pada proses komunikasi yang inklusif dan rasional. Penggunaan APBN sebagai jalur utama pembentukan kebijakan cenderung bersifat teknokratis dan minim partisipasi publik, sehingga mengurangi legitimasi komunikatif dari kebijakan tersebut.

Dalam istilah Habermas, kondisi ini mencerminkan dominasi rasionalitas instrumental atas rasionalitas komunikatif, di mana efisiensi dan kecepatan kebijakan menggeser kebutuhan akan legitimasi deliberatif.

Berangkat dari kerangka faktual dan teoritis tersebut, kerugian konstitusional dalam perkara ini seharusnya dapat dirumuskan secara lebih presisi dalam beberapa lapisan.

Pertama, terdapat kerugian terhadap hak atas kepastian hukum yang adil sebagaimana dijamin dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Ketika kebijakan publik yang berdampak luas dijalankan tanpa dasar normatif yang jelas, warga negara kehilangan kepastian mengenai standar, mekanisme, dan akuntabilitas kebijakan tersebut.

Ketiadaan undang-undang sektoral mengenai MBG memperkuat kondisi ini, karena masyarakat tidak memiliki rujukan hukum yang memadai untuk menilai atau menggugat pelaksanaan program.

Kedua, terdapat kerugian terhadap hak konstitusional atas perlindungan dan kesejahteraan, khususnya dalam konteks hak anak. Para pemohon mengaitkan hal ini dengan kasus-kasus keracunan dalam pelaksanaan program MBG, yang dinilai melanggar hak atas kelangsungan hidup dan tumbuh kembang anak.

Kerugian ini dapat dikonstruksikan sebagai akibat dari lemahnya desain kebijakan yang tidak didasarkan pada kerangka hukum yang komprehensif, sehingga berdampak pada kualitas implementasi dan pengawasan.

Ketiga, terdapat kerugian dalam bentuk structural constitutional injury, yaitu melemahnya mekanisme checks and balances yang dijamin oleh Pasal 20 dan Pasal 23 UUD 1945.

Ketika kebijakan substantif dimasukkan ke dalam APBN tanpa proses legislasi yang memadai, maka fungsi legislasi DPR tereduksi, dan warga negara kehilangan jaminan bahwa kebijakan tersebut telah melalui proses representasi dan pengawasan yang optimal. Kerugian ini bersifat kolektif dan sistemik, karena menyangkut kualitas demokrasi dan struktur kekuasaan dalam negara.

Keempat, terdapat kerugian terhadap prinsip negara hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945. Jika tindakan pemerintah lebih didasarkan pada keputusan anggaran daripada norma hukum, maka terjadi pergeseran dari rule-based governance menuju budget-driven governance.

Dalam jangka panjang, kondisi ini berpotensi menggerus supremasi hukum dan mengubah karakter negara hukum menjadi negara yang bertumpu pada instrumen fiskal.

Dengan demikian, meskipun Mahkamah Konstitusi secara tepat menyoroti kelemahan formil dalam uraian kerugian konstitusional, secara substantif perkara ini mengandung persoalan konstitusional yang serius.

Mengacu pada Dicey, praktik tersebut berpotensi melemahkan supremasi hukum; dalam perspektif Kelsen, ia mengganggu struktur validitas norma; menurut Waldron, ia mereduksi kualitas deliberasi legislatif; dan dalam kerangka Habermas, ia menggerus legitimasi demokratis hukum.

Kerugian konstitusional yang timbul tidak hanya bersifat individual, tetapi juga struktural, mencerminkan potensi erosi gradual terhadap prinsip-prinsip dasar konstitusionalisme dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.[***]

Penulis: Hamdi Putra, Forum Sipil Bersuara (FORSIBER)